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Réforme de la Recherche & de l'Enseignement supérieur dans le projet de loi de finances 2008, Sénat


Rédigé le Mercredi 28 Novembre 2007 à 08:35 | Lu 691 commentaire(s) modifié le Mercredi 28 Novembre 2007



Projet de loi de finances pour 2008 : Recherche et enseignement supérieur

Avis n° 92 (2007-2008) de MM. Pierre LAFFITTE et Jean-Léonce DUPONT, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 novembre 2007

Extraits :

.......

B. LES IMPORTANTES RÉFORMES CONDUITES DANS LE DOMAINE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

1. La loi sur l'autonomie des universités
a) Brefs rappels de la réalité du contenu de la loi
.......

(2) Le renforcement de la gouvernance et de l'autonomie
La loi du 10 août 2007 lie gouvernance et autonomie, la rénovation de la gouvernance des universités étant le gage d'une autonomie renforcée et effective.

Pour ce faire, elle modifie les dispositions relatives à l'organisation et à l'administration de l'université, au mode de désignation et aux pouvoirs du président, à la composition et aux compétences des conseils de l'université (conseil d'administration, conseil scientifique et conseil des études et de la vie universitaire), aux composantes de l'établissement, au comité paritaire et au contrat pluriannuel d'établissement.

S'agissant de la gouvernance, et sans prétendre à l'exhaustivité, votre rapporteur rappellera seulement que :

- la loi renforce très sensiblement les missions et prérogatives du président de l'université, qui devient le véritable maître d'oeuvre du projet d'établissement. Il est élu par les seuls membres élus du conseil d'administration, à la majorité absolue, pour un mandat de quatre ans, renouvelable une fois ;

- les universités doivent déterminer la composition de leur nouveau conseil d'administration dans un délai de 6 mois. Il sera d'une taille plus resserrée (20 à 30 membres) et sera plus ouvert aux personnalités extérieures à l'établissement (de sept à huit membres), sans préjudice toutefois des grands équilibres de la représentation des personnels et des étudiants. Ceci est essentiel compte tenu des enjeux à la fois en termes d'ouverture de l'université sur l'extérieur, de politique de recherche, d'insertion professionnelle et d'évolution de l'offre de formation (tant initiale que continue) de l'université ;

- les pouvoirs du conseil d'administration sont renforcés. Il devient compétent pour créer, par délibération, les unités de formation et de recherche (UFR) ;

- les nouvelles règles de majorité faciliteront la prise de décision : les statuts et structures internes des établissements seront déterminés par délibération prises à la majorité absolue des membres en exercice du conseil d'administration ;

- la loi modifie les règles d'élection des membres des conseils des établissements : il étend à l'ensemble des membres élus le scrutin secret de liste à un tour, par collèges distincts, jusqu'alors utilisé pour l'élection des représentants des étudiants ;

- afin de limiter un double risque : disciplinaire - en particulier dans les universités pluridisciplinaires - et clanique, la loi, sur l'initiative du Sénat, interdit la tentation d'une forme de « monopole » ou « duopole » disciplinaire. A cet effet, elle prévoit que les listes des enseignants-chercheurs devront assurer la représentation des quatre grands secteurs de formation, à savoir les disciplines juridiques, économiques et de gestion, les lettres et sciences humaines et sociales, les sciences et technologies, et les disciplines de santé ; les listes des représentants des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue devront assurer la représentation d'au moins deux de ces grands secteurs de formation ;

- les missions du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire sont partiellement redéfinies ;

- un comité technique paritaire doit être créé dans chaque université.

S'agissant de l'autonomie, la loi confie aux établissements d'enseignement supérieur de nouvelles compétences, dont certaines sont obligatoires et d'autres facultatives (s'agissant de la dévolution du patrimoine immobilier). Certaines de ces responsabilités sont entrées en vigueur dès la publication de la loi ; d'autres constituent des compétences particulières dont les établissements peuvent se saisir soit directement, par simple délibération du conseil d'administration, soit après décision de l'Etat appréciant leur capacité à les exercer. Il s'agit ainsi de rendre plus effectif le principe d'autonomie introduit par la loi Faure de 1968.

- Ainsi, dans un délai de cinq ans, ils bénéficieront des compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

Les montants affectés à la masse salariale au sein de la dotation annuelle de l'Etat sont limitatifs. En revanche, l'université pourra décider de consacrer une partie de ses ressources propres au recrutement d'agents contractuels pour occuper des emplois de catégorie A, dans le cadre d'un pourcentage maximum de la masse salariale cependant. Relevons aussi que la loi autorise les établissements d'enseignement supérieur à recruter des étudiants, notamment pour exercer des activités de tutorat ou de service en bibliothèque.

- Au titre des compétences facultatives, la loi autorise l'Etat à transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers qu'il leur affecte ou met à leur disposition, dès lors que ces établissements en font la demande.

b) Les conditions de la réussite de l'autonomie
Les universités devront donc engager d'importants travaux et réflexions en vue de se préparer à la réforme.

Afin de les y aider, l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche viennent d'établir, en octobre dernier, un cahier des charges. Ce document « définit les critères permettant d'apprécier la capacité d'une université à assumer les nouvelles compétences prévues par la loi et à en tirer le plus grand parti ».

L'objectif est double :

- aider les universités à évaluer leur degré de préparation à la réforme ;

- éclairer les ministères de tutelle, dont l'accord est requis par la loi. En effet, la décision en la matière doit être prise par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

Il a aussi pour mérite de distinguer les conditions qui s'apparentent, selon les inspections générales, à des pré-requis indispensables des autres actions qui, sans être des préalables, ne sauraient néanmoins être négligées sous peine de priver la réforme d'une grande partie de son intérêt.

En outre, ce cahier des charges sera complété prochainement par un « guide d'audit », à l'usage des auditeurs qui seront chargés de dresser un état des lieux et de proposer un programme d'actions adapté à chacune des universités.

Votre rapporteur apprécie ce cadre d'analyse et de soutien aux établissements. Il rappelle que, conformément à ses propositions, la loi prévoit que la mise en oeuvre du budget global s'accompagne de la mise en place d'instruments d'audit interne et de pilotage financier et patrimonial. En effet, il est apparu nécessaire de renforcer la capacité de gestion des universités, dont la Cour des comptes et les assemblées parlementaires avaient dénoncé les insuffisances. Il est évident que ces outils de gestion et d'aide à la décision seront indispensables pour permettre aux universités de se préparer puis de s'engager dans la réforme dans les meilleures conditions.

2. Les « non chantiers », non ouverts car toujours tabous...
On sait que cette loi s'accompagne des cinq chantiers importants lancés par la ministre. Cependant votre rapporteur regrette, comme chaque année, que certains sujets - toujours tabous dans notre pays, et dans lui seul - ne soient toujours pas à l'ordre du jour.

En effet, et contrairement aux propos tenus à la tribune d'amphithéâtres universitaires par certains étudiants, ou non étudiants d'ailleurs, et relayés par les médias, la loi du 10 août 2007 sur les libertés et responsabilités des universités n'a pas traité de ces sujets.

Votre rapporteur pense notamment à :

- l'absence de sélection, ce qui n'empêche pas d'ailleurs un nombre croissant de jeunes à se diriger vers les filières sélectives (IUT, classes préparatoires aux grandes écoles,...) ;

- le niveau des frais d'inscription. Cette question devra cependant être débattue sereinement, comme dans les autres pays.


3. Le bilan de quelques réformes et/ou expérimentations engagées

a) Vers un achèvement de la réforme du système LMD
.......

En France, la mise en place de cette architecture LMD a été initiée en 1999 et engagée concrètement à partir de 2002. Elle a permis aux établissements d'enseignement supérieur de repenser leur offre globale de formation, en faisant mieux apparaître leurs spécificités. Les universités se sont progressivement engagées dans cette démarche selon le rythme des contrats quadriennaux, parfois même en anticipant la périodicité contractuelle.

Une réforme globale de notre enseignement supérieur est donc intervenue en 2002, dans la perspective de cet Espace européen de l'enseignement supérieur que le Gouvernement s'est engagé à construire d'ici à 2010.

.......

La situation dans les autres Etats membres de l'Union

Les bilans ont été dressés par les autorités nationales des 46 pays participant au processus de Bologne à l'occasion de la Conférence de Londres qui s'est tenue en mai 2007.

- Six pays semblent avoir des difficultés ou des retards dans la mise en oeuvre du LMD : l'Allemagne, l'Autriche, l'Espagne, la Hongrie, le Portugal et la Suède. Ces problèmes s'expliquent souvent par l'absence de tradition de cycle court dans les universités de ces pays, ces cycles étant de la compétence d'autres établissements non universitaires d'enseignement supérieur.

- En revanche, à la suite des réformes engagées, la Belgique, le Danemark, la Finlande, l'Irlande, l'Italie, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, la République tchèque et la Turquie appliquent désormais le schéma LMD.

- Considérant que le schéma projeté correspondait au sien, le Royaume-Uni n'a procédé à aucune réforme concernant l'architecture de ses diplômes.

.........

b) La réforme des IUFM : de réelles avancées

.....

(3) Les réflexions et interrogations sur le niveau du diplôme et la place du concours
La lettre de mission que le Président de la République et le Premier ministre ont adressée au ministre de l'éducation nationale précise que la formation des enseignants sera reconnue «par un diplôme de niveau master». Cette question soulève réflexions et interrogations, dans la mesure notamment où elle serait de nature à remettre en cause la place actuelle du concours dans le contexte européen.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur par la direction générale de l'enseignement supérieur du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, elle soulève trois types de questions, exposées dans l'encadré ci-dessous :

- la première est une problématique fonction publique ;

- la deuxième concerne la place du concours ;

- enfin, se pose la problématique spécifique du master pour les enseignants.

Compte tenu de l'ensemble de ces difficultés, la ministre a indiqué à votre rapporteur, à l'occasion de son audition par votre commission, qu'il n'était pas prévu, pour l'instant, de modifier les conditions d'accès et de diplômes.


LES QUESTIONS EN SUSPENS SUR LE NIVEAU DU DIPLÔME ET LA PLACE DU CONCOURS

1. La problématique de la fonction publique

La France est en contentieux, depuis juin 2006, avec la Commission européenne à propos du recrutement des agents de la fonction publique et de la formation qui s'ensuit.

Le reproche fait à la France est la restriction aux emplois publics. En effet, la Commission considère que les concours ne sont pas des accès à des emplois mais à des formations. Ainsi le séquençage opéré entre un recrutement préalable et une formation destinée à l'adaptation à l'emploi ne permet pas aux ressortissants européens dont les compétences sont avérées d'accéder directement aux emplois publics. La Commission déplore que des ressortissants européens reconnus aptes à la fonction dans leur pays soient, lorsqu'ils veulent enseigner en France, soumis au recrutement français par voie de concours puis formés.

La France a produit une réponse par laquelle il est suggéré d'une part, d'ouvrir les concours internes aux ressortissants européens et, d'autre part, de moduler la formation qui leur est destinée, sur le modèle de ce qui est proposé aux stagiaires en situation. Les services de la fonction publique indiquent qu'ils se sont toujours opposés à ce que les formations dispensées aux fonctionnaires donnent lieu à la délivrance d'un diplôme.

Cette question soulève la problématique d'une fonction publique de carrière vers une fonction publique d'emplois. Ainsi, considère-t-on que ce problème doit être réglé dans le cadre général de la fonction publique ou qu'il s'agit ici d'une situation spécifique aux fonctions d'enseignants ?

Dans cette deuxième hypothèse, les risques doivent être appréciés. Si la formation des enseignants est reconnue par un diplôme de master, du fait du principe d'équivalence, non seulement les ressortissants européens pourront accéder à l'emploi d'enseignant, mais aussi les étudiants français titulaires d'un autre master. Ainsi se pose la question même de la place du concours.

2. La place du concours

Lors du débat sur la loi pour l'avenir de l'école, certains estimaient nécessaire de faire évoluer le système vers une nouvelle organisation. Après la licence, interviendrait le concours d'entrée à l'IUFM. Après ce concours, deux années de formation professionnelle en alternance et rémunérée, conduiraient à l'obtention d'un master (bac + 5), diplôme validé au niveau européen. L'obtention du master, qui intégrerait l'évaluation des qualités pédagogiques, serait la condition de la titularisation. Mais le problème est bien celui de l'articulation du diplôme avec un recrutement par voie de concours. Si le diplôme de master est délivré automatiquement à l'issue de la formation initiale, il sera difficile de ne pas envisager la question de la revalorisation des rémunérations.

En matière de mobilité internationale, la reconnaissance de la formation des enseignants par un master est un atout non négligeable en particulier dans le cadre de la mobilité des enseignants étrangers qui souhaitent exercer en France. Actuellement, les enseignants étrangers sont obligés de repasser le concours français pour exercer en France en tant que titulaires. Le concours est ainsi un frein à la mobilité des travailleurs européens.


Source : Sénat

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